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2017年度报告

城市发展:政策需尊重规律

陆铭:不理解高、低技能劳动力“互补”关系,将导致服务业供给减少,价格上升,加剧城市内部身份不均等。

【编者按】岁末临近,针对一年政经大事回顾与来年展望,FT中文网组织专题《2017年度报告》。编辑事宜,联系徐瑾jin.xu@ftchinese.com。

中共十九大提出,要建立更加有效的区域协调发展新机制,“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局,加快农业转移人口市民化”。与之前有关城市发展的表述不一样的是,这一次没有明确地表示要严格控制超大城市人口。这一变化,是短暂的还是长久的,仍然需要时间去了解。

2015年12月中央城市工作会议提出要尊重城市发展规律,但是城市发展规律是什么,却一直没有讲清楚。事实上,有三个非常清晰而普遍的规律,呈现在世界城市发展的进程当中。第一,随着经济发展水平的提高,城市化水平也不断提高。第二,城市人口越来越向大城市和附近的都市圈集中。第三,在一些发达国家的大城市,随着服务业的发展,人口正在回归中心城区。

近来中国在城市化的相关政策上出现了一些积极的调整。在土地政策上,已经开始发生明显的变化。自从2003年以来,截至目前为止,中国把土地供应作为限制沿海地区特(超)大城市发展、并且相对鼓励欠发达地区发展的一种政策手段。然而,前者是人口流入地,后者是人口流出地,结果导致了新增土地供应方向和人口流动方向严重的背离,进而引发了人口流入地房价快速上涨,而人口流出地出现大量住房库存和新城变鬼城的现象。最近,终于在中央层面明确提出,要将建设用地指标的配置和人口流动方向一致起来。这一点可能成为房地产市场稳定发展的长效机制之一。

如果土地供应和人口流动方向一致,那么,中国形成若干集聚人口的城市和都市圈将更加势不可挡。世界级的都市圈和城市群将出现在珠三角、长三角和京津冀地区,其中在核心的超大城市周围形成以日通勤圈为大致边界的都市圈,将只是时间早晚的问题。遗憾的是,目前的“粤港澳大湾区”等提法仍然只是在“城市群”的概念。事实上,比城市群建设更为紧迫的是,要在这些城市群内部形成若干个和“全球城市”量级相当的以超大城市为核心的都市圈。这几个都市圈如果要和东京都市圈对标的话,人口将超过3000万(甚至更多),都市圈的半径在50公里左右,内部由密集的网络状的轨道交通连接,来应对人口增长带来的用地和通勤需求。我一直呼吁中国立即启动上海都市圈、京津冀都市圈、广州都市圈和深圳都市圈规划,让超大城市和周边其他中小城市的一体化程度进一步加强。但愿这个呼吁能够被政策制定者看到。

与城市化相关的另外一个重大变化发生在住房市场。首先,我要再次强调,中国不存在全国范围房价普遍高的问题,而是在人口流入地土地和住房供应跟不上人口增长,相反,在人口流出地大量建设新城。这是住房供求在空间上严重错配的问题,以及不同城市的房价分化问题。解决这个问题,必须五管齐下。第一,上面已经说到,要让土地供应适应人口增长的趋势。第二,在城市建设用地内部增加商住类用地比重,相应减少工业用地比重,既有的低密度工业用地要转为居住用途。第三,在商住类的物业当中,要增加居住类的比重,相应减少商业地产所占比重。一部分相对利用低效的商业地产,可以转化为居住类用途,这需要在法律和政策两个方面做出突破。第四,在超大城市,特别是在没有古建筑保护的街区,应考虑适当放松容积率管制。第五,应增加租赁房的供给,适应相对年轻和低收入人口的住房需求。目前看来,以上五条的第五条首先获得了突破,其他四点仍然期待加强改革力度。

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